I funzionari della Ue e le immunità giudiziarie

Pres. sez. Paolo Luigi Rebecchi

La Corte di giustizia UE, -quarta sezione, con sentenza emessa il 18 giugno 2020 -causa C-831/18 P, ha pronunciato su una questione riguardante la revoca di immunità dei funzionari UE. La fattispecie riguarda un ricorso proposto da un alto dirigente dell’OLAF (identificato in sentenza con la sigla RQ) contro la decisione della Commissione di revocargli l’immunità giudiziaria garantita ai funzionari UE. Il funzionario era stato chiamato a rispondere ad un interrogatorio in qualità di imputato dalla magistratura belga a seguito di una denuncia presentata nei suoi confronti per una presunta illecita registrazione telefonica svolta nel corso di un’indagine OLAF, che aveva riguardato un caso di corruzione di un membro della stessa Commissione europea.

La sentenza ha preliminarmente esposto il quadro normativo, a cominciare dall’art. 11, lettera a), del protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea per il quale “Sul territorio di ciascuno Stato membro e qualunque sia la loro cittadinanza, i funzionari ed altri agenti dell’Unione … godono dell’immunità di giurisdizione per gli atti da loro compiuti in veste ufficiale, comprese le loro parole e i loro scritti, con riserva dell’applicazione delle disposizioni dei trattati relative, da un lato, alle regole delle responsabilità dei funzionari e agenti nei confronti dell’Unione e, dall’altro, alla competenza della Corte di giustizia dell’Unione europea per deliberare in merito ai litigi tra l’Unione ed i propri funzionari ed altri agenti. Continueranno a beneficiare di questa immunità dopo la cessazione delle loro funzioni”.

Gli artt. 17 e 18 dello stesso protocollo prevedono poi che “I privilegi, le immunità e le agevolazioni sono concesse ai funzionari e agli altri agenti dell’Unione esclusivamente nell’interesse di quest’ultima. Ciascuna istituzione dell’Unione ha l’obbligo di togliere l’immunità concessa a un funzionario o ad un altro agente ogniqualvolta essa reputi che ciò non sia contrario agli interessi dell’Unione” e che “Ai fini dell’applicazione del presente protocollo, le istituzioni dell’Unione agiranno d’intesa con le autorità responsabili degli Stati membri interessati”. Vi è poi l’art. 23 dello statuto dei funzionari dell’Unione europea che dispone che “I privilegi e le immunità di cui godono i funzionari sono attribuiti nell’esclusivo interesse dell’Unione. Fatte salve le disposizioni del protocollo [n. 7], gli interessati non sono dispensati dall’adempimento dei loro obblighi privati, né dall’osservanza delle leggi e dei regolamenti di polizia in vigore. Ogni qualvolta sorga una questione relativa a tali privilegi e immunità, il funzionario interessato è tenuto a darne immediatamente comunicazione all’autorità che ha il potere di nomina…”.

L’articolo 90, paragrafo 2, dello stesso statuto stabilisce inoltre che “Qualsiasi persona cui si applica il presente statuto può presentare all’autorità che ha il potere di nomina un reclamo avverso un atto che le arrechi pregiudizio…”. Nell’attuale vicenda il dirigente aveva prima presentato reclamo alla Commissione, che l’aveva respinto e successivamente aveva proposto ricorso al Tribunale Ue, che aveva annullato la decisione (sent. del 24 ottobre 2018, RQ/Commissione, T29/17), accogliendo il ricorso con riferimento alla violazione dei diritti di difesa del funzionario, nei cui confronti la revoca dell’immunità era stata adottata senza la sua previa audizione, omissione motivata dalla Commissione per ragioni di segreto istruttorio esposte dalla magistratura belga. La Commissione Ue aveva impugnato la sentenza dinanzi alla Corte di giustizia sostenendo in particolare la non corretta qualificazione quale “atto lesivo” della decisione di revoca dell’immunità, che non avrebbe arrecato al pregiudizio ed avente incidenza solo per l’Unione e lo Stato richiedente la revoca.

La Corte, preliminarmente rigettata l’eccezione di irricevibilità del gravame (CG, sent. 20 settembre 2016, Mallis e a./Commissione e BCE, da C105/15 P a C109/15 P), ha respinto il primo motivo di appello, evidenziato il carattere “lesivo” per il funzionario della decisione di revoca di immunità (CG, sent. 14 settembre 2006, Commissione/Fernández Gómez, C417/05 P; 21 gennaio 1987, Stroghili/Corte dei conti, 204/85; 14 febbraio 1989, Bossi/ Commissione, 346/87; 15 ottobre 2008, Mote/Parlamento, T345/05) in quanto, pur essendo le garanzie di immunità previste nell’interesse esclusivo dell’Unione per assicurarne il funzionamento e l’indipendenza (CG, ord. 13 luglio 1990, Zwartveld e a., C2/88-IMM), la decisione di revoca dell’immunità incide in modo rilevante sullo status del funzionario, arrecandogli comunque un pregiudizio (CG sent.16 dicembre 1960, Humblet/Stato belga ,6/60-IMM). La Commissione aveva censurato la pronuncia di primo grado anche nella parte in cui aveva affermato che la medesima, nell’adottare a decisione, avrebbe dovuto effettuare “un bilanciamento” tra il diritto del funzionario interessato di essere ascoltato e la tutela del segreto istruttorio richiesta dall’autorità giudiziaria penale procedente, richiamando al riguardo CG, ord, 13 luglio 1990, Zwartveld, cit.

La Corte di giustizia ha osservato che il rispetto dei diritti della difesa costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione (CG, sent.22 novembre 2012, M., C277/11) e in particolare, il diritto di essere ascoltato in qualsiasi procedimento (compresi quelli amministrativi) è sancito anche dagli articoli 41, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali UE -c.d. carta di Nizza e Strasburgo, (CG, sent. 22 novembre 2012, M. cit.). La violazione dei diritti della difesa e in particolare del diritto di essere ascoltati, determina l’annullamento del provvedimento adottato al termine del procedimento amministrativo se, in mancanza di tale irregolarità, tale procedimento avrebbe potuto comportare un risultato diverso (CG , sent.3 luglio 2014, Kamino International Logistics e Datema Hellmann Worldwide Logistics, C129/13 e C130/13, EU; 14 giugno 2018, Makhlouf/ Consiglio, C458/17 P) E’ pur vero che l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta ammette limitazioni all’esercizio dei diritti da questa riconosciuti ma qualsiasi limitazione deve essere prevista dalla legge, deve rispettare il contenuto essenziale del diritto fondamentale in questione e , nel rispetto del principio di proporzionalità, la limitazione deve essere necessaria e deve rispondere a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione. Nella fattispecie il tribunale, sebbene non avesse escluso la possibilità che un’istituzione possa adottare una decisione di revoca dell’immunità senza ascoltare l’interessato, aveva affermato che tale possibilità deve essere riservata a casi eccezionali, non dimostrati dalla Commissione. L’obbligo di effettuare il “bilanciamento” non è contrario ai principi della fiducia reciproca e di leale cooperazione tra la Commissione e le autorità nazionali.

L’appello della Commissione è stato tuttavia accolto sotto un diverso profilo. Ha premesso la sentenza che se è vero che “… non si può obbligare un ricorrente che deduce la violazione dei suoi diritti della difesa a dimostrare che la decisione dell’istituzione dell’Unione interessata avrebbe avuto un contenuto differente, bensì solo che una simile ipotesi non è totalmente esclusa…” (CG, sent, 1° ottobre 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Consiglio, C141/0), la valutazione di tale questione deve essere effettuata in funzione delle circostanze di fatto e di diritto specifiche di ciascun caso di specie (CG, sent.10 settembre 2013, G. e R., C383/13 PPU).

La Corte europea dei diritti dell’uomo ha rilevato, in una sentenza vertente sull’immunità parlamentare, che è alla luce delle esigenze di salvaguardia della finalità istituzionale dell’immunità che si deve valutare l’incidenza della sua attuazione sui diritti dell’interessato (Corte EDU, 3 dicembre 2009, Kart c. Turchia, CE). Il funzionario che ha proposto un ricorso contro una decisione di revoca della sua immunità non può tuttavia limitarsi a dedurre, astrattamente, la violazione del diritto di essere ascoltato a sostegno della propria domanda di annullamento della decisione revoca. Egli è tenuto a dimostrare che non è del tutto escluso che la decisione dell’istituzione dell’Unione interessata avrebbe avuto un contenuto diverso se egli avesse potuto addurre argomenti ed elementi relativi all’interesse del servizio. Detto aspetto della questione non era stato esaminato dal Tribunale, che non aveva verificato se il ricorrente aveva esposto i relativi argomenti, essendosi il giudice di primo grado limitato a riprendere delle generiche affermazioni del ricorrente in ordine a quanto questi avrebbe potuto rappresentare se fosse stato ascoltato prima dell’adozione della decisione controversa. In tal modo il Tribunale era al riguardo incorso, sul punto, “in un errore di diritto” da cui è conseguito l’accoglimento dell’appello, con rinvio della causa al medesimo giudice per l’esame degli ulteriori motivi proposti dal funzionario in primo grado non esaminati nella sentenza di primo grado che li aveva ritenuti assorbiti nella decisione di accoglimento.